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公众参与基层社会治理研究

发布时间:2020-07-03来源:作者:


公众参与基层社会治理研究

 

游成丽

 

内容摘要:公众参与基层社会治理是我国国家性质及人民民主专政的内在要求,同时也是公民权利的基本内容之一。在我国基本国情已经发生变化的背景下,通过再次梳理“枫桥经验”等公众参与基层社会治理理论的产生、发展脉络,深入阐述基层社会治理和公众参与的相关概念、内涵、理念、价值等基础理论,有利于坚实公众参与基层社会治理的法理基础,找准二者的发展规律和最佳结合点,并在重新认识我国国情实际的基础上,重视新的时代要求,针对具体问题和社会治理发展方向,提出更科学有效的措施建议,推动我国公众更加有效地参与基层社会治理,最终推动我国基层社会治理体系的健全,构建自治型治理模式。

关键词:基层社会治理  公众参与  枫桥经验

 

一、公众参与基层社会治理的法理与实践基础

党的十九大报告指出,要“坚持以人民为中心”、“打造共建共治共享的社会治理格局”、“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,这些都强调了公众参与基层社会治理的重要性,也表明推行公众参与基层社会治理有着坚实的法理与实践基础。

(一)人民民主专政的具体体现

我国是人民民主专政的社会主义国家。《中华人民共和国宪法》第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权利属于人民”,确立了人民主权原则。这一原则不仅仅停留在抽象的高度,还被要求以具体的形式来体现,即“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。由此可见,我国宪法法律赋予了我国社会公众参与国家事务管理、经济和文化事业管理、社会事务管理的权利,而基层社会治理被涵盖在国家事务、经济和文化事业、社会事务之中,社会公众当然地具有参与基层社会治理的权利,我们完善相关制度以维护和保障公众的这一权利具有坚实的法理基础。

(二)人民民主的内在要求

所谓现代民主,就是遵循预定的程序,在平等的基础上少数服从多数,从而实现大多数人共同意志的一种制度,其核心就是人民当家作主,真正的享有各项权利和自由,享有管理国家和其他一切事务的权力。作为现代民主国家的中国,在《中华人民共和国宪法》第三条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”,确立了民主制度为我国的基本政治制度之一。一方面,这一制度内在地要求社会公众积极参与国家事务和社会事务管理以体现民主内容;另一方面,这一制度也是社会公众参与基层社会治理的基本依据,在这一制度的保障下,作为多数的公众当然地有权利在基层社会治理领域发声以维护社会共同意志。

(三)践行群众路线的应有之义

马克思的历史唯物主义提出,人民群众是实践的主体,是历史的创造者。我国作为社会主义国家,既要从群众中来,更要到群众中去,要相信群众、依靠群众。让公众参与基层社会治理,就是要在党的领导下,引导和组织广大群众的力量,发挥集体智慧,解决群众最关心的、最直接的现实利益问题。可以说,群众路线是完善社会治理,特别是基层社会治理的生命力。

(四)社会实践的发展需要

党的十九大报指出,我国的社会矛盾已经转变成为人民日益增长的物质生活水平与不平衡不充分发展之间的矛盾,这一矛盾直观地反映在社会生活领域,特别是基层社会治理领域中。这一历史变革解释了近年来我国社会治理效果未能凸显的原因,也提出了今后完善社会治理体制,特别是基层社会治理体制的思考方向。在这一背景之下,党的十九大提出要“打造共建共治共享的社会治理格局,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”,更加强调了社会公众在社会治理,特别是基层社会治理中的重要性,也就突出了我们尽快完善社会公众参与基层社会治理制度的迫切性。

 

二、公众参与基层社会治理的产生与发展

公众参与基层社会治理并不是我国现阶段才提出来的新理论,早在20世纪60年代就已经有了雏形,即“枫桥经验”。今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”的第57个年头,也是习近平同志提出发展“枫桥经验”的第17个年头,通过回顾“枫桥经验”的产生、发展,将其与现阶段我国国情实际及发展要求对比而谈,才能更好地掌握公众参与基层社会治理模式的内在规律、发展趋势,提出的完善建议才能符合新境遇、新要求,并得以延续、升华。

(一)历史沿革——“枫桥经验”

中国共产党带领全国人民艰苦奋斗,终于建立起社会主义国家。社会主义的本质就是人民当家作主,因此,我国公众参与基层社会治理的源头可以追溯到建国之初的社会主义改造时期,“枫桥经验”的产生。

20世纪60年代,我国开展社会主义教育运动,加强对“四类分子”(地、富、反、坏分子)的治理和改造,当时,许多基层干部主张以“批捕一批、武斗一批、矛盾上交”的方式来打开运动局面。浙江省委结合自身实际,对“四类分子”采取区别对待的方法,通过鼓励、批评、严厉批评、群众批判斗争等方式,对“四类分子”中不同类型、不同破坏程度的人员进行分类处理和教育帮扶,主要依靠群众说理斗争制服“敌人”,最终实现枫桥区没有逮捕一个人,就有效制服了有违法行为的“四类分子”的效果。这一柔和的处理方式和明显的治理效果,引起了公安部高层的注意,后开展实地调研。1963年年底,毛主席也对此做出肯定批示:“各地要效仿,经过试点,推广去做”,由此,在全国掀起了学习“枫桥经验”的热潮,这也是我国公众参与社会基层社会治理工作的最初经验。

“枫桥经验”的本质思想是“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交、就地解决,实现批捕少、治安好的目标”。它的精神要义是充分依靠群众,通过身边群众来制服“敌人”、化解矛盾纠纷,通过身边群众以说理教育等方式就地解决矛盾,实现矛盾不上交、社会治安好的目标。在发展过程中,其主要表现为三个阶段:

1、调节处理阶段。

如前所述,“枫桥经验”产生的主要目的是治理“四类分子”,其在产生初期的主要精神内涵是通过村社群众来帮扶改造“四类分子”,发动群众来调节、处理村社内部的矛盾纠纷,实现矛盾不上交、就地解决的调节处理模式。当时,这一模式的调解处理成功率非常高,枫桥村无一人被逮捕,起到了社会维稳器的作用。

2、帮扶改造阶段。

随着社会的发展与演变,“枫桥经验”的内涵也在日渐丰富,首先蔓延到帮扶刑满释放人员方面。其通过发动群众对刑满释放人员本人及家属进行说理教育,以帮助此类人员纠正错误认识,改造并形成正确的三观,同时借助群众力量帮助刑满释放人员提升就业本领,通过多种途径帮助其自食其力,并由群众长期监督实效,最终帮助刑满释放人员成功改造。在这一阶段的“枫桥经验”模式下,刑满释放人员的改造成功率高达99%,有力地消除了社会不稳定因素。

3、管理外来人员阶段。

管理外来人员是浙江省依据自身实际对“枫桥经验”所做的扩展。作为沿海发达城市的浙江省,一直以来都吸引了许多外来务工人员,是名副其实的劳务输入大省。由于大量的外来务工人员与当地群众在生活方式、行为习惯等方面存在诸多差异,给政府管理外来人员方面增添了极大地难度。因此,浙江省沿袭“枫桥经验”的管理理念,发动群众管理群众,即通过在外来务工人员中选拔管理层,任用外来人员管理外来人员的方式,形成了“事前预防、事中调节、事后回访反馈”的有效管理模式,并调动当地群众积极帮助外来务工人员解决住房、子女上学等问题,使得外来人员能够更快、更好地融入当地生产与生活,合理有效地处理了这一群体的矛盾。

上述三个阶段体现了浙江省“枫桥经验”不断完善、丰富、扩展的变迁过程,不论在哪一个阶段,这一充分调动公众积极性的治理模式都取得了非常明显的效果,受到了国家领导的多次批示肯定。不仅仅是毛泽东同志,习近平同志在浙江工作期间,也多次就坚持和发展“枫桥经验”做出过重要批示,2013年,习近平同志还强调指出:“要把枫桥经验坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、发展好”。在党和国家领导人的推动下,“枫桥经验”这一基层社会治理模式很快被传开去,全国各地都开始学习、借鉴、发展、升华,将其创新运用在社区管理、综治维稳等新的领域,已然成为了全国基层社会治理的一种典范。

(二)现状

“实践是检验真理的唯一标准”,任何一种制度都不能仅仅依靠理论而获得长足的发展,而是必须与社会实际相结合,并随着变化的社会实际而不断调整其内容。特别是公众参与基层社会治理的内容、程度、方式等,更是随着社会的变革发生了巨大的变化,那么在新时代、新背景下如何继续深化公众参与基层社会治理,就必须依托于当前的社会实践。

作为社会主义国家,我国的基层社会治理模式在过去很长一段时间内都坚持的是行政引导型模式,即“以政府的指导为主”,政府组织是基层社会治理的主体,行政管理手段是基层社会治理的主要方式。在这种模式之下,公众在基层社会治理工作中大部分时候都作为治理对象而存在,治理手段和方式未能充分体现公众意志,问题处理结果自然未能完好契合公众预期。

“枫桥经验”的运用过程中,我国开始逐渐强调公众参与的重要性与可行性,逐渐发展变化成为当前的混合型模式,即以“政府行政组织为主、群众自治系统为辅”。这一模式具有很强的进步性,在基层社会治理各版块也发挥了极大的价值,但是就其主体而言,仍然是政府在发挥大量作用,对行政力量的依赖度仍然较高,公众参与基层社会治理的广度和深度仍有欠缺。

面对我国社会主要矛盾已经发生改变的新形势,如果继续沿用以上两种方式开展基层社会治理工作,一方面无法满足现阶段社会公众要求更广范围、更深程度地参与到基层社会治理中来的愿望,另一方面也会出现治理成本过高而效率降低的局面,将不利于提高基层社会治理能力和水平,最终阻碍“共建共治共享的社会治理格局”的打造。因此,在基层社会治理模式更加规范化、基层组织建设更加广泛化、基层群众诉求更加多样化的今天,我们必须牢牢把握发展潮流的时代要求,打破传统的治理格局,推进基层社会治理方式创新,拓宽治理边界、提高治理效率,才能推动基层从传统管理向现代治理转变。

 

三、公众参与基层社会治理的完善

纵观现代社会发展的一般规律,公民权利要得到保障和实现,必备相应的社会组织方式和社会运作途径。我们要维护和保障我国公众参与基层社会治理的权利,也应当注重基层组织的建设和基层自治运作机制的规范,由政府将基层管理的有关职责交给基层组织和社会公众,并通过制定统一的法律和制度来规范基层组织、社会公众参与基层社会治理的内容、方式、程度,建立起完善的自治型治理模式。如此,才能充分发挥社会公众在基层社会治理中的核心作用,充分调动群众力量,更好地解决群众最关心、最相关的利益问题。

(一)推动制定统一的高位规范

近年来,随着经济的快速发展和城市现代化的不断推进,各地出现了一系列公众参与基层社会治理模式的创新,也可以说是各地对“枫桥经验”的发展和完善。值得注意的是,这些创新和完善,由于缺乏统一指引,大多数都仅仅具有地方效力,很多地方甚至仅仅局限于村、镇级范围,致使很多好的经验未能得到重视和广泛应用。并且,这类实践创新由于没有统一的运行规则加以规范,具有地域性,它们之间有时互相交叉重合、有的相互竞争,致使部分好的做法在执行时,因为一些外在原因被规避、被削弱。因此,在推进公众参与基层社会治理模式的完善过程中,首先就要推动制定统一的高位规范,解决各地矛盾和冲突,将现有的成果以法律规范的形式加以固定,将之后的发展方向以政策规范的形式加以指引,从根本上保障公众参与基层社会治理的权利、健全公众参与基层社会治理的运行体制、落实基层社会治理的责任、维护基层社会治理的效果。

除了涵盖已有的有益探索,统一规范的制定还应体现儒学、理学等文化内涵,将社会公众认可的民族文化、传统、道德、风俗习惯等固定升华成社会规范化制度。这些传统文化内涵式经过几千年发展而来的,其本身已经得到社会公众的共同认可,在基层社会治理过程中有时候发挥着比法律规范更大的影响和效力,甚至成为可以“与国家正式的法令竞争的、可以选择的非正式法源”。将其纳入制度规范范畴,不仅提升了基层社会治理的规范化、制度化、法治化水平,同时也提升了公众对统一规范的认可度,提升了规范的有效性。

(二)推进基层组织体系建设

公众参与基层社会治理离不开基层组织体系建设,唯有促进基层组织全覆盖,才能正确指引公众作为,确保各项活动有序开展,实现基层社会治理的政治功能。

1、规范化建立基层管理体制。

当前,我国的社会管理体制侧重于政府机构,基层组织在社会管理中仅提供辅助作用,制约了基层组织体系的健全和完善,也制约了其在基层社会治理中发挥最大效用。因此,推进基层组织体系建设,首先就是要规范化建立统一的基层管理体制,理顺管理体制机制,“建立以社会回应为基础的基层社会治理机制链,形成纵向贯通的领导和指导管理体制”。同时,通过制定权力清单、责任清单等方式,明确基层管理体制内每一单位、每一人员的权利和责任,再通过制定科学的考核问责办法,健全奖惩考评和责任追究机制,督促相关单位和人员正确行使权利、履行职责,从而实现基层组织体系应有的价值。

2、充分发挥基层党组织活力。

“枫桥经验”的实践可以看出,各种基层社会治理的组织建设,包括了党的农村基层组织、自治组织、村两委组织、调解委员会、工青妇组织等和个人(如村民代表、党员)等,其中大部分都是党组织在基层的延伸。由此可见,基层党组织是目前我国基层社会治理中最主要的组成部分,对上轻松衔接政府机构,对下紧密联系群众。大力推进基层党组织及其工作全覆盖,就是加大力度推动党的力量向基层扩散,一方面有利于强化党组织动员群众的能力、协调利益的能力、化解矛盾的能力,充分发挥党组织参与基层社会治理的积极性、主动性、创造性;另一方面有利于充分发挥基层党组织的桥梁纽带作用和引领示范作用,及时、正确地向社会公众传达党的理论、政府政策,同时以身垂范,在引领公众参与基层社会治理的过程中,影响和带动周围的群众共同实现党的纲领和路线,不断提升党员、党组织的影响力、凝聚力。

(三)推进大数据衔接配合

随着科技的飞速发展,以人工智能、大数据等为核心内容的现代科技不断冲击着原有的治理模式,新时代背景下的社会公众不再是单一、闭塞的个体,而是被大数据这一张“巨网”串联在一起整体。尤其是近几年,随着移动智能的变革性进步,社会公众可以随时通过微信、微博等各类手机APP分享、传递信息,形成多维度、多点交织的复杂关系。要精确把握各类关系,并从中提取有利于解决基层社会治理中各种问题的有效信息,我们也就必须利用大数据,将社会公众的信息整合应用,步入基层社会治理的信息化时代。

1、合理应用大数据思维模式。

大数据是对现阶段信息技术革命的一种颠覆,也是一种全新的行为模式、思维方式以及治理理念,特别是在基层社会治理中,大数据的影响是极大的。在信息化背景下,各项公共事务变得越来越复杂,仅仅依靠个人感知是无法对所有事务做出科学、准确的判断的。要想从根本上提升基层社会治理工作的科学性,就需要合理应用大数据思维模式,收集来源于社会公众的客观数据,并进行科学的实证分析,挖掘数据规律和有效信息。在这一思维模式的指引下,基层社会治理过程中的决策主体就必须要深入到群众之中采集资料,根据采集的数据来作出判断,这实质上就不再是个人决策,而是一种集体决策,更加的科学、精准。其次,在决策实施跟踪阶段,通过充分利用社交网络与物联网来分析决策的实施情况,利用数据对实施成果进行监控,与传统决策的反馈方式相对比,更加及时、有效,有利于合理调整决策方向和决策模式,助推科学决策有效实施。

2、利用大数据手段建设服务型基层组织。

公众是大数据的提供者,基层社会治理组织是大数据的使用者,要想合理、科学使用大数据信息,真正反映数据主体的公共意志,就要利用大数据提升基层组织的服务效能。一是在提升办事效率方面,借助大数据平台打破不同主体之间的信息孤岛,构建出完善的信息化服务平台,为社会公众节约时间,同时有效提升工作效率,节约社会资源。二是在提升公共产品的服务质量方面,借助大数据对公共服务产品进行深入的分析与挖掘,让公共服务产品供给走向个性化、分层化以及精准化发展道路,同时利用大数据的兼容性和开放性,鼓励越来越多的社会公众参与到政府决策活动中,实现社会公众对政府决策工作的监督,不断提升公共服务产品的综合质量。

3、以大数据为牵引推进“网格化”管理。

在大数据背景下,传统的“表格化”管理在某些时候开始显现出效率较低、更新较慢、范围较窄等问题。对此,笔者认为,可以以大数据平台建设为牵引,通过日益普及的电脑、移动智能手机等硬件设施,社会公众运用最为广泛的微信公众号、微博客户端、手机APP等软件程序和遍布各地的基层组织成员、社会热心公众,共同织就成一张覆盖范围广、来源渠道多的信息搜集网,实现公众信息的“网格化”管理。这样的“网格化”管理,一方面建立起依靠公众力量收集信息的格局,调动了社会公众参与基层社会治理的热情,畅通了信息传递、共享的渠道,解决了过去群防力量分散、信息沟通不畅等难题。另一方面,这种精细管理也便于党和政府的控制,在加强公众参与广度与深度的同时,不致完全脱离行政控制,对重大矛盾纠纷、重大问题隐患、重大涉稳维稳等必须由政府介入的事项,仍然可以利用大数据平台进行信息收集、汇总、梳理、研判,确保主动预测、精确研判、及时处理,提升基层社会治理质效。

(四)推进延伸公众参与的外延与内涵

积极推行公众参与基层社会治理的实质,就是要提升社会公众在基层的话语权,让公众具有一定的自主权和裁量权,体现人民当家作主的主人翁地位,不论国家的战略方针怎样变化,公众在基层自治领域内仍能保有一定的自由灵活性以维护自身合法权益。从“枫桥经验”可以看出,公众参与社会治理具有综合性,它不单单在某一领域内存在,而是全面的“治理经验、预防经验、调解经验、改造经验、教育经验等的集束”。在民主化程度不断推进的当下,公众参与的外延应当被进一步扩大,将这种自主权和裁量权推广至基层社会治理的方方面面,将政治、经济、文化、法治、教育、管理、服务、维权等融为一体,将公共意志渗透在此间的方方面面,形成真正地民主全覆盖。在扩展公众参与广度的同时,还应当延伸公众参与基层社会治理的深度,在以下重点领域丰富其内涵,提升治理质效。

1、公众参与与“大调解”机制建设。

“大调解”机制是具有中国特色社会主义性质的创新机制,体现了我国传统的“以和为贵”的精神意境,也体现了科学发展观的“和谐”的时代要求,与人民的稳定感、幸福感息息相关,其目的在于把各类矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态。前文已述,“枫桥经验”的产生实际就是一种人民调解机制的创新运用,其调解对象为“四类分子”。如今,在“大调解”机制下,结合“枫桥经验”的精神实质,就需要扩大调解对象范围,将公众广泛参与的人民调解置于基层纠纷处理的首位,并强调公众与行政机关、司法机关的联动,完善纠纷的事前预防和事后解决。

一是要健全组织与方式。在公众中选择具有群众威望的人员担任调解员,如公检法司退休人员,不仅具有相对丰富的专业知识、工作经验和社会资源,又能准确把握群众需求,得到群众内心的认同与尊重。从各调解员为结点建立起从村到镇、从社区到街道、从点到片区的分级化调解组织,既可自上而下普及党的政策、国家法律和公共行政知识,也可自下而上协调顺畅各类调解机制的衔接配合,优化矛盾纠纷的协商和处理方式,由此才能真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,法治国家、法治政府和法治社会的统一,依法执政、依法行政、依法裁判和依法行事的统一。

二是要践行群众路线。群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。“枫桥经验”中调节处理模式给予我们的启示就是要在基层矛盾的处理过程中坚持人民立场,坚持人民的主体地位。与政府机构、司法机关相比,处于具体环境之中的公众更加了解基层实际,更能提前发现一些苗头性、倾向性问题,在矛盾发生后,也更了解产生矛盾纠纷的根源,更加快速地找到解决问题的关键性措施,并采取符合当地实际情况的处理矛盾纠纷的方式方法。特别是产生于邻里之间的、信访维稳过程中的矛盾,采用诉讼的方式不仅成本大、执行难,而且容易激化矛盾,不利于社会和谐稳定。在处理这类问题时,就要充分借助群众的力量,要听取周围群众的意见建议,发动群众一起来解决矛盾纠纷,让调解工作符合民意。同时,对于这类矛盾纠纷处理结果的执行情况,也要发动群众进行长期监督、及时反馈,切实保障调解取得成效。

2、公众参与与社会综合管理机制建设。

从前文可以看到,“枫桥经验”的发展过程中强调了公众在社会综合治理中的作用,将群众作为帮扶改造刑满释放人员、管理外来人员的主体之一,发挥了积极效果。因此,在社会治理不断完善的今天,我们可以借用“枫桥经验”中的有益探索,将公众的自治权放在社会综合管理中去铺开,将公众意志谱写在新的机制建设过程中。一方面,要通过组织社会公众依法选举产生不同层级、不同领域的自治组织和社会管理组织,健全基层社会管理体制以推进完善整个社会管理大格局,同时吸收群众智慧,加强和创新社会管理的指导思想、主要措施,形成具有共同遵守效应的行为规则,提升社会管理规范化水平。另一方面,要通过整合基层乡镇(街道)、村(社区)社会管理和服务资源,建立多位一体的基层社会综合服务管理平台,形成方便群众和各方参与的服务管理体系,提升社会管理科学化水平。

3、公众参与与犯罪防控机制建设

“枫桥经验”所依托的社区载体以及人本化管理的理念,不仅符合我国当前的国情实际,也符合我国今后预防犯罪、改造罪犯和社区矫治的发展要求。在这一理念基础之上,结合总体国家安全观、治本安全观等最新理论,可以进一步探索公众在犯罪防控领域的可能性。

一方面,村、社区是我国社会最基层的生活活动单元和社会管理单元,也是犯罪防控机制中最基本的单元,其由当地群众组成,并能够以群众自治的形式,共建公共安全。这种以公众广泛参与为基础的公共安全,增强了公众归属感,给予了公众安全感,从而奠定了犯罪防控机制的坚实基础。在此基础上,再将公众参与引用到犯罪预防与矫治中来,就能够提升公众认同感,最终实现“预防犯罪更全面、打击犯罪更彻底、服务百姓更直接”的目标。

另一方面,公众是犯罪防控的主体之一。在犯罪预防阶段,不仅能够通过法制宣传教育、以案释法教育等活动传授犯罪预防知识,倡导理性和平的理念,还可以通过参与“大调解”及时排查化解矛盾纠纷,防止各类民转刑案件的发生,提升犯罪预防的效力。在犯罪后矫治阶段,通过与社区矫正机制的融合,可以充分发挥群众对社区矫正人员的带动、监督和纠正作用,帮助犯罪分子更快、更好地转变错误认识,重新回归社会。如在立体防控建设中,重视并发挥群众的力量,推行联防联勤新模式,针对案件高发的乡镇、街道,发动社区村组干部、治保积极分子,大力开展守楼护院、邻里守望等联防联勤工作。

综上所述,公众参与基层社会治理是人民民主专政的具体体现、人民民主的内在要求、践行群众路线的应有之义和社会实践的发展需要,在社会主要矛盾已经发生变化的当下,原有的基层社会治理模式已经不能适应公众需求,亟需转变。因此,我们要结合“枫桥经验”的精神实质和有益探索,通过推动制定统一的高位规范、推进基层组织体系建设、推进大数据衔接配合、推进延伸公众参与的外延与内涵等方面完善公众参与基层社会治理制度建设,建立起自治性治理模式,实现基层社会治理从传统管理向现代治理转变。